OPINI, nusainsider.com — Persoalan mengenai keabsahan Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak selalu berhenti ketika pasangan calon dinyatakan memenuhi syarat, ditetapkan sebagai peserta pemilihan umum, memperoleh suara terbanyak, hingga akhirnya dilantik. Dalam perspektif negara hukum, setiap proses pengisian jabatan publik harus tunduk pada prinsip konstitusionalitas, legalitas, kepastian hukum, serta pemenuhan seluruh persyaratan yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan.
Persoalan menjadi lebih kompleks apabila setelah seseorang dilantik sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden ditemukan fakta baru bahwa pada saat proses pencalonan terdapat cacat administratif yang berkaitan dengan persyaratan pencalonan.
Dalam keadaan demikian, muncul pertanyaan fundamental: apakah cacat yang terjadi sebelum seseorang menjabat dapat menjadi dasar konstitusional untuk memberhentikannya setelah ia menjadi Presiden atau Wakil Presiden?
Pertanyaan tersebut tidak dapat dijawab semata-mata dengan menyatakan bahwa persoalan administratif telah selesai ketika Komisi Pemilihan Umum menetapkan pasangan calon atau ketika pasangan tersebut telah dilantik. Sebaliknya, perlu dilihat sifat cacat tersebut, akibat hukumnya terhadap keabsahan pencalonan, serta hubungan antara cacat pada tahap pencalonan dengan ketentuan Pasal 7A dan Pasal 7B UUD NRI Tahun 1945.
1. Jabatan Presiden dan Wakil Presiden Harus Berbasis Pemenuhan Syarat Konstitusional
UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa calon Presiden dan calon Wakil Presiden harus memenuhi persyaratan tertentu. Pasal 6 ayat (2) UUD 1945 selanjutnya menyerahkan pengaturan lebih lanjut mengenai syarat tersebut kepada undang-undang.
Dengan demikian, persyaratan calon Presiden dan Wakil Presiden bukan sekadar persyaratan administratif yang bersifat formal. Persyaratan tersebut merupakan instrumen hukum untuk memastikan bahwa pejabat yang memperoleh mandat rakyat memang memenuhi kualifikasi yang ditentukan oleh konstitusi dan undang-undang.
Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum mengatur berbagai persyaratan calon Presiden dan Wakil Presiden.
Ketentuan tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut melalui peraturan Komisi Pemilihan Umum mengenai tahapan pencalonan, persyaratan pencalonan, syarat calon, pendaftaran, verifikasi, hingga penetapan pasangan calon.
Oleh karena itu, apabila kemudian terbukti secara hukum bahwa salah satu persyaratan fundamental ternyata tidak pernah terpenuhi pada saat pencalonan, persoalannya tidak lagi semata-mata merupakan persoalan administratif biasa.
Persoalan tersebut dapat berkembang menjadi persoalan mengenai keabsahan hukum dan konstitusionalitas dari proses seseorang memperoleh jabatan publik.
2. Harus Dibedakan antara Cacat Administratif Biasa dan Cacat yang Menyangkut Syarat Substantif
Tidak setiap kesalahan administrasi dapat dijadikan dasar pemberhentian Presiden atau Wakil Presiden.
Kesalahan penulisan administratif atau kekurangan dokumen yang tidak memengaruhi substansi persyaratan calon, misalnya, tidak dapat dipersamakan dengan keadaan ketika seseorang ternyata tidak memenuhi salah satu syarat substantif yang diwajibkan oleh undang-undang.
Karena itu, perlu dilakukan pembedaan.
Pertama, cacat administratif formal, yaitu kesalahan atau kekurangan dokumen yang tidak menghilangkan terpenuhinya substansi persyaratan.
Kedua, cacat administratif substantif, yaitu cacat yang menunjukkan bahwa persyaratan hukum sebenarnya tidak pernah terpenuhi sejak awal.
Ketiga, cacat yang bersifat manipulatif atau fraud administratif, yaitu keadaan ketika dokumen, informasi, atau keterangan yang digunakan dalam proses pencalonan ternyata tidak benar dan ketidakbenaran tersebut memiliki hubungan langsung dengan terpenuhi atau tidak terpenuhinya syarat calon.
Klasifikasi tersebut penting karena akibat hukum dari ketiga kategori tersebut tidak dapat disamakan.
Cacat administratif minor tidak semestinya diperlakukan sama dengan cacat substantif yang menyentuh syarat fundamental pencalonan. Demikian pula, tindakan manipulatif yang secara sengaja digunakan untuk memenuhi persyaratan hukum tentu memiliki bobot persoalan yang berbeda.
3. Pelantikan Tidak Otomatis Menghapus Cacat Hukum yang Terjadi Sebelumnya
Dalam perspektif hukum administrasi dan hukum tata negara, pelantikan merupakan konsekuensi dari rangkaian proses pemilihan dan penetapan. Pelantikan bukanlah mekanisme hukum yang secara otomatis menghapus fakta atau cacat hukum yang terjadi sebelum pelantikan.
Dengan kata lain, pelantikan tidak serta-merta dapat dipahami sebagai tindakan yang melegalkan suatu persyaratan yang sejak awal ternyata tidak pernah terpenuhi.
Argumentasi tersebut dapat dikaitkan dengan prinsip nemo dat quod non habet, yakni seseorang pada prinsipnya tidak dapat memperoleh kedudukan hukum yang lebih kuat daripada dasar hukum yang melahirkan kedudukan tersebut.
Namun, prinsip tersebut harus diterapkan secara hati-hati. Dalam negara demokrasi konstitusional terdapat pula prinsip finalitas pemilu, kepastian hukum, stabilitas pemerintahan, serta penghormatan terhadap suara rakyat.
Oleh karena itu, tidak setiap persoalan pencalonan dapat dibuka kembali tanpa batas waktu setelah seseorang memperoleh mandat rakyat dan dilantik.
Di sinilah persoalan konstitusional yang sesungguhnya muncul: bagaimana menyeimbangkan kebutuhan menjaga kepastian hukum hasil pemilu dengan kewajiban mempertahankan supremasi konstitusi?
4. Pasal 7A UUD 1945 dan Persoalan Frasa “Tidak Lagi Memenuhi Syarat”
Pasal 7A UUD 1945 menyatakan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya apabila terbukti melakukan pelanggaran hukum tertentu dan/atau apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Frasa “tidak lagi memenuhi syarat” menjadi penting untuk dianalisis.
Secara gramatikal, frasa tersebut dapat dipahami sebagai keadaan ketika seseorang yang sebelumnya memenuhi persyaratan kemudian kehilangan atau tidak lagi memenuhi persyaratan tersebut.
Namun, secara sistematis, muncul persoalan ketika seseorang ternyata sejak awal tidak memenuhi syarat, tetapi fakta tersebut baru diketahui atau terbukti setelah yang bersangkutan menjabat.
Dalam konteks ini setidaknya terdapat dua pendekatan penafsiran.
Pertama, penafsiran restriktif. Pasal 7A hanya berlaku apabila syarat yang sebelumnya terpenuhi kemudian hilang atau tidak lagi terpenuhi. Dengan pendekatan ini, cacat pencalonan yang telah terjadi sebelum pemilihan tidak termasuk dalam kategori “tidak lagi memenuhi syarat”.
Kedua, penafsiran substantif-konstitusional. Frasa “tidak lagi memenuhi syarat” dapat dibaca dalam konteks terpenuhinya syarat jabatan ketika seseorang menjalankan fungsi Presiden atau Wakil Presiden.
Dengan demikian, apabila terbukti secara hukum bahwa seseorang sesungguhnya tidak memenuhi syarat konstitusional yang bersifat fundamental, meskipun ketidakpemenuhan tersebut telah ada sebelum pelantikan dan baru diketahui kemudian, persoalan tersebut masih dapat memiliki relevansi terhadap kelangsungan jabatannya.
Penafsiran kedua membuka ruang diskursus mengenai kemungkinan pemberhentian akibat cacat pencalonan yang baru terbukti setelah pelantikan.
Dalam konstruksi hukum tata negara, titik tekan seharusnya tidak semata-mata diletakkan pada kapan cacat tersebut ditemukan, tetapi juga pada sifat cacat dan akibat hukumnya.
Apabila cacat tersebut hanya merupakan kekurangan administratif yang tidak berpengaruh terhadap terpenuhinya syarat substantif, sangat sulit menjadikannya sebagai dasar pemberhentian.
Sebaliknya, apabila kemudian terbukti bahwa persyaratan yang merupakan conditio sine qua non untuk menjadi calon Presiden atau Wakil Presiden ternyata tidak pernah terpenuhi, persoalannya menjadi jauh lebih serius.
Dalam keadaan demikian, persoalan tersebut bukan lagi sekadar “kesalahan administrasi masa lalu”, melainkan dapat menyentuh validitas hukum dari dasar seseorang memperoleh jabatan Presiden atau Wakil Presiden.
5. Mekanisme Pemberhentian Tidak Dapat Dilakukan Langsung oleh KPU atau DPR
Sekalipun ditemukan bukti kuat mengenai cacat pencalonan, hal tersebut tidak berarti Presiden atau Wakil Presiden dapat diberhentikan secara administratif oleh KPU ataupun lembaga lain.
Konstitusi telah menentukan mekanisme khusus.
Pasal 7B UUD 1945 mengatur bahwa DPR terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat DPR mengenai adanya pelanggaran hukum dan/atau mengenai tidak terpenuhinya syarat sebagai Presiden atau Wakil Presiden.
Dengan demikian, mekanisme pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden merupakan proses konstitusional yang berlapis, yaitu:
DPR → Mahkamah Konstitusi → DPR → MPR.
Mahkamah Konstitusi tidak secara langsung memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden.
Mahkamah Konstitusi memeriksa dan memutus pendapat DPR. Apabila Mahkamah Konstitusi menyatakan pendapat DPR terbukti, DPR meneruskan usul pemberhentian kepada MPR. Keputusan akhir mengenai pemberhentian berada pada MPR sesuai dengan ketentuan UUD 1945.
Dalam perkara semacam ini, pembuktian harus ditempatkan pada posisi sentral.
Tidak cukup hanya menunjukkan adanya dugaan kesalahan administratif. Setidaknya perlu dibuktikan tiga hal.
Pertama, terdapat norma hukum yang secara jelas mensyaratkan keadaan tertentu bagi calon Presiden atau Wakil Presiden.
Kedua, calon yang bersangkutan pada saat pencalonan ternyata tidak memenuhi persyaratan tersebut.
Ketiga, ketidakpemenuhan tersebut mempunyai konsekuensi hukum terhadap status pencalonannya sehingga dapat memengaruhi legalitas proses memperoleh jabatan.
Apabila terdapat unsur kesengajaan, pemalsuan, manipulasi, atau pemberian keterangan yang tidak benar, persoalannya dapat berkembang lebih jauh dari sekadar cacat administratif.
6. Finalitas Pemilu Versus Supremasi Konstitusi
Perdebatan terbesar terletak pada pertemuan dua kepentingan konstitusional.
Di satu sisi terdapat prinsip finalitas dan kepastian hukum hasil pemilu. Pemilu tidak boleh selalu berada dalam keadaan terbuka untuk dipersoalkan tanpa batas karena dapat mengganggu stabilitas pemerintahan dan legitimasi demokratis.
Di sisi lain terdapat prinsip supremasi konstitusi. Demokrasi tidak dapat menjadi dasar untuk mempertahankan seseorang dalam jabatan apabila terbukti bahwa sejak awal terdapat pelanggaran terhadap persyaratan konstitusional yang fundamental.
Dengan demikian, suara mayoritas tidak dengan sendirinya dapat mengesampingkan konstitusi.
Demokrasi dalam negara hukum bukanlah demokrasi yang berada di atas hukum, melainkan demokrasi yang bekerja dalam kerangka konstitusi.
Secara teoretis, dapat dikembangkan konstruksi bahwa apabila suatu persyaratan merupakan syarat konstitutif untuk menjadi calon Presiden atau Wakil Presiden, tidak terpenuhinya syarat tersebut sejak tahap pencalonan dapat dipandang sebagai cacat sejak awal (ab initio defect).
Dalam konstruksi ini, fakta bahwa cacat tersebut baru diketahui setelah pelantikan tidak mengubah waktu terjadinya cacat. Yang berubah hanyalah waktu ketika cacat tersebut diketahui atau dapat dibuktikan.
Pembedaan antara waktu terjadinya cacat dan waktu diketahuinya cacat menjadi penting.
Apabila suatu dokumen yang digunakan dalam proses pencalonan kemudian terbukti tidak sah, misalnya, ketidakabsahan tersebut secara hukum dapat saja telah ada sejak dokumen tersebut digunakan. Pengetahuan publik mengenai ketidakabsahan itu baru muncul kemudian.
Dengan demikian, secara teoretis dapat dirumuskan:
Discovery later does not necessarily mean defect arose later.
Penemuan cacat di kemudian hari tidak berarti cacat tersebut baru lahir kemudian.
Namun demikian, tidak semua cacat ab initio secara otomatis berujung pada pemberhentian atau pemakzulan. Konstruksi tersebut tidak boleh digunakan secara serampangan.
Hukum tata negara harus tetap mempertimbangkan asas proporsionalitas, kepastian hukum, legitimasi demokratis, serta akibat yang mungkin timbul terhadap keberlangsungan pemerintahan.
Karena itu, diperlukan ambang atau threshold tertentu.
Cacat yang dapat dipertimbangkan sebagai dasar pemberhentian setidaknya harus memiliki karakter sebagai berikut:
- menyangkut persyaratan yang bersifat fundamental;
- telah ada pada saat pencalonan;
- terbukti secara hukum;
- bukan sekadar kesalahan administratif minor;
- mempunyai hubungan kausal dengan kelayakan seseorang untuk menjadi calon;
- berpengaruh terhadap legalitas status pencalonan; dan
- dapat diuji melalui mekanisme konstitusional sebagaimana ditentukan dalam Pasal 7B UUD NRI Tahun 1945.
Dengan demikian, tidak setiap cacat administratif dapat berubah menjadi alasan pemberhentian Presiden atau Wakil Presiden.
Kesimpulan
Persoalan mengenai cacat administratif atau substantif dalam pencalonan Presiden dan/atau Wakil Presiden yang baru terbukti setelah yang bersangkutan dilantik merupakan persoalan konstitusional yang kompleks.
Secara akademik, terdapat argumentasi bahwa pelantikan tidak serta-merta menghapus cacat hukum yang telah ada sebelumnya, khususnya apabila cacat tersebut menyangkut syarat substantif yang bersifat fundamental untuk memperoleh jabatan Presiden atau Wakil Presiden.
Namun, pemberhentian tidak dapat dilakukan hanya karena ditemukan kesalahan administratif. Harus dibuktikan bahwa cacat tersebut memiliki bobot konstitusional yang cukup untuk masuk ke dalam rezim Pasal 7A dan Pasal 7B UUD NRI Tahun 1945.
Dengan demikian, tesis yang dapat diajukan adalah:
“Cacat administratif dalam proses pencalonan Presiden dan/atau Wakil Presiden yang baru terbukti setelah pelantikan tidak dengan sendirinya menjadi dasar pemberhentian. Namun, apabila cacat tersebut menyangkut tidak terpenuhinya syarat substantif yang bersifat konstitutif bagi pencalonan dan terbukti secara hukum telah ada sejak sebelum pelantikan, maka cacat tersebut dapat dikonstruksikan sebagai persoalan konstitusional mengenai terpenuhinya syarat jabatan dan karenanya dapat diuji melalui mekanisme pemberhentian sebagaimana ditentukan dalam Pasal 7A dan Pasal 7B UUD NRI Tahun 1945.”
Pada titik inilah Mahkamah Konstitusi memiliki posisi strategis. Mahkamah tidak sekadar berfungsi memeriksa dugaan pelanggaran, tetapi juga menjadi institusi yang menentukan apakah suatu persoalan pencalonan yang ditemukan setelah pelantikan masih memiliki relevansi konstitusional terhadap keberlangsungan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Dengan demikian, supremasi konstitusi harus ditempatkan sebagai batas tertinggi terhadap legitimasi politik hasil pemilu. Mandat rakyat merupakan sumber legitimasi demokratis, tetapi mandat tersebut tetap harus diperoleh dan dijalankan dalam koridor konstitusi.
Penulis : Dr. Mawardi, S.Sos., SH., MH., CTL
Akademisi Hukum Tata Negara Institut Bahri Asyiq Bangkalan Madura
Penulis : Wafa
